À l’échelle de l’État, une contrainte pesant plus sur la nature que sur le volume des crédits mobilisables

En application de la loi spéciale, le décret du 30 décembre 2024 a attribué à chaque ministère et chaque programme des crédits, sur la base du dernier budget adopté par le Parlement, celui de la loi de finances initiale (LFI) 2024, d’où l’emploi de l’expression « services votés ». 75 % de ces crédits ont immédiatement été gelés, ne laissant que 25 % de crédits disponibles.

De quoi fonctionner trois mois, c’est-à-dire 25 % de l’année ? Non : car en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), l’obligation pesant sur les ministères ne s’exprimait pas tant en respect de la ressource mise à disposition qu’en respect du principe de rattachement des dépenses à la continuité des services publics. Deux circulaires du 12 et du 30 décembre 2024 ont précisé ces éléments ; un arrêté du 30 décembre 2024 a fixé les modalités de contrôle du respect de ces règles, notamment par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).

Une doctrine interministérielle a donc été élaborée au fil de l’eau par la direction du budget (DB), et diffusée sous forme d’une FAQ, mise à jour à trois reprises (quatre versions successives). Elle a permis d’éclairer les décideurs sur l’éligibilité de chaque nature de dépense au régime des services votés, avec une granularité fine.

À l’échelle ministérielle, la mise en place d’un contrôle interne strict

Afin de garantir le strict respect du principe de rattachement des dépenses à la continuité de la vie de la Nation, les ministères ont mis en place des dispositifs de contrôle interne extrêmement renforcés. Selon la configuration et le périmètre concernés, les ministères ont pu opter pour une centralisation forte de la validation des actes de gestion, ou s’appuyer – selon un principe de subsidiarité – sur des acteurs intermédiaires. C’est cette dernière option qui a été retenue par les ministères économiques et financiers : chaque responsable de programme a été invité à mettre en place un contrôle interne permettant d’assurer le respect des règles fixées, dans le cadre de la responsabilité des gestionnaires publics ; un contrôle interne différencié a pu être mis en place par programme, selon les seuils ou la nature des dépenses, et la réalité – concentrée ou déconcentrée – des organisations.

Le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) a mis à disposition sur un réseau partagé les outils permettant aux responsables de programmes de jouer pleinement leur rôle, d’assurer la traçabilité des contrôles internes réalisés (via un outil bureautique), ainsi que leur auditabilité (par le RFFIM en contrôle de second niveau et le CBCM en contrôle de troisième niveau), et de demander une expertise ou un arbitrage pour les dépenses dont le statut devait être clarifié. Le RFFIM a également piloté le processus d’arbitrage (parfois avec escalade aux cabinets ministériels) des sujets les plus complexes.

Un retour d’expérience qui montre une capacité de mobilisation forte et une prise de conscience accélérée des enjeux du contrôle interne

L’essentiel des acteurs s’est plié aux règles du jeu sans difficulté. La confiance accordée aux parties prenantes dans la mise en place d’un contrôle interne adapté aux enjeux de chaque programme mais faisant appel à la responsabilité de chacun a été un facteur clé dans l’appropriation des dispositifs de contrôle interne.

La traçabilité des décisions a été assurée avec une précision importante, constituant un exercice de contrôle interne inédit : dans des conditions extrêmes puisque l’éligibilité de chaque  dépense devait être démontrée ligne à ligne, mais avec un bénéfice pédagogique fort. La période a aussi été l’occasion d’une vulgarisation accélérée des enjeux de la responsabilité des gestionnaires publics. Elle a enfin mis en jeu les capacités d’adaptation du RFFIM dans son rôle d’accompagnement des responsables de programmes, tant sur le plan stratégique qu’opérationnel.

Cet exercice a aussi révélé quelques points plus difficiles à maîtriser : comment les directions de tutelle des opérateurs dépendant du ministère peuvent-elles décliner sur ces derniers une démarche comprenant de telles exigences, afin par exemple d’ajuster le niveau de subvention versé aux stricts besoins liés à la continuité des services publics ? La durée au final limitée de la période (1,5 mois) n’aura pas rendu nécessaire d’aller au bout de cette question, mais elle souligne les enjeux d’un déploiement du contrôle interne sur des entités non directement rattachées au pilote de la maîtrise des risques.

Une interrogation utile du fait générateur des dépenses

Dans un contexte où la maîtrise des finances publiques est un objectif majeur, la période des services votés a présenté un intérêt certain, en conduisant les parties prenantes à identifier les « coups partis » (dépenses inéluctables car relevant de textes en vigueur, d’engagements contractuels, etc.) par opposition aux dépenses purement pilotables, obligeant à vérifier le fait générateur réel de chacune des dépenses.

Quelques exemples illustrent l’intérêt de ces réflexions :

• Au sein des dépenses d’intervention (aide aux entreprises, aux associations, aux particuliers), lesquelles dépendent de dispositifs législatifs ou réglementaires qui fixent de façon prédéterminée les crédits à mobiliser ; lesquels dépendent d’actions plus ponctuelles ou d’avis rendus par une commission attributive (qui ne vaut pas en soi autorisation de dépenser) ?
• Comment définir la notion « d’opération en cours » sur une dépense d’investissement ? Les projets numériques et immobiliers, notamment, sont fréquemment appuyés sur plusieurs sous-ensembles étroitement intriqués en matière de conduite de projet et de marchés publics, avec des engagements pluriannuels qui donnent lieu à des versements étalés sur plusieurs années : à quel moment et avec quel impact de telles dépenses peuvent-elles être suspendues ou arrêtées ?
• Dans le domaine des ressources humaines, le « repyramidage » (augmentation de la qualification) des emplois d’une structure est-il véritablement associé à une prise de décision originelle formellement réalisée en connaissance de l’impact sur la masse salariale ?
• En matière de fonctionnement pour finir, les actions de formation des agents ou encore de communication auprès du grand public peuvent être temporairement suspendues ; mais au bout de combien de temps cette interruption a-t-elle un impact sur la continuité du service public ?

Qu’en est-il pour les collectivités territoriales ? Comment voter un budget sans loi de finances ?

Pour celles-ci, la contrainte se présente différemment : dotées d’une autonomie juridique et financière, elles doivent voter un budget en strict équilibre, en n’ayant recours à l’emprunt que pour le financement de leurs investissements.

L’absence de Loi de Finances a conduit nombre de collectivités à décaler le vote de leur Budget Primitif 2025 au printemps, la loi autorisant une adoption jusqu’au 15 avril. Dans ce cas, une procédure d’ouverture de crédits avant vote permet d’assurer la continuité de gestion, dans la limite des crédits inscrits au budget précédent pour le fonctionnement, et d’un quart pour l’investissement. Cette pratique, si elle garantit la régularité, retarde néanmoins les débats internes sur les marges de manœuvre, et conduit à un démarrage d’exercice sans cadre clair.

D’autres collectivités ont, à l’inverse, maintenu un vote en décembre afin de fixer un cap dès l’origine, quitte à réajuster en cours d’année via le Budget Supplémentaire. Ce choix suppose de rester prudent dans un premier temps, en calibrant au plus juste le niveau de ressources indispensables à la continuité du service public et aux opérations de travaux en cours, sans alourdir l’endettement. Dans un second temps, un réajustement s’opère en fonction des contraintes connues et du résultat constaté, pour engager de nouveaux projets. Cette démarche s’avère prudente et responsable, et confère au budget supplémentaire une dimension désormais stratégique, et non plus seulement technique.