Essayer de piloter la France comme une entreprise privée : est-ce imaginable ?

Essayons de pousser le raisonnement jusqu’au bout pour apprécier des similitudes et des différences en regardant les thématiques suivantes :

• Stratégie et business model
• Mesure de la performance
• Formation de la valeur ajoutée
• Système comptable et budgétaire
• Mesure des coûts
• Équilibres budgétaires : recettes /dépenses
• Financements/investissements.

Stratégie et Business model

Comme toute organisation, l’État a une stratégie (qu’elle soit explicite ou implicite). Elle prend la forme de politiques publiques. Par exemple favoriser la croissance et le niveau de richesse et de prospérité de la Nation, relever les défis sociétaux : environnement, bien-être de la population, sécurité, santé…

Parallèlement toute entreprise aspire à devenir leader sur son marché, à accroître sa rentabilité pour récompenser ses actionnaires et ses salariés. Et pour ce faire elle définit et met en œuvre une stratégie, véritable colonne vertébrale de la définition de ses objectifs. Et elle est également confrontée à des enjeux d’ordre sociétal et social : protection de l’environnement, éthique, bien-être des salariés, …

Les choses sont-elles pour autant similaires ? En partie oui, mais pas complètement, tant s’en faut. C’est que la finalité, les missions, les enjeux, les risques et même les valeurs sont de facto sensiblement différents.

Il en va de même au stade de la mise en œuvre : sur la base de quel « Business model » ?

Tout d’abord dans l’entreprise, il s’agit d’identifier et mesurer la production à fournir, les « livrables » dans le jargon des consultants. Puis il convient de comprendre et de décrire le processus de production, la chaîne de va leur ajoutée, là où se créée la valeur pour les clients, pour l’entreprise et les autres « parties prenantes », là où se dessinent les avantages concurrentiels, là aussi où se forment et s’anticipent les risques.

Et là, la similitude entre les organisations publiques non concurrentielles et les entre prises peut être, sur ce plan des méthodes de gestion et de management, poussée assez loin : cartes des processus, cartographie des risques, mesures de toutes natures… sont des outils utiles dans n’importe quelle structure qui assure une production et la délivrance de biens ou de prestations de service.

Comme dans une entreprise privée, un hôpital, une administration, une collectivité locale, ont donc un « business model ».

L’optimisation de ce business model est la source de la performance.

Mesure de la performance

Précisément, la finalité d’une organisation, qu’elle soit privée ou publique est d’accomplir sa mission ou de remplir son objet social avec le maximum d’efficacité et d’être performant.

Être performant pour une entreprise privée sera de créer du profit pour rentabiliser les capitaux investis par les actionnaires pour récompenser ses salariés, attirer les capitaux et les investisseurs pour assurer sa croissance et sa pérennité ; et ceci dans le respect des lois, de l’environnement, de l’éthique.

Pour une organisation publique, la performance existe tout autant : c’est d’abord remplir sa mission de service public, en quantité, qualité et satisfaction des usagers. C’est tout autant de mettre en place les politiques publiques définies par les pouvoirs publics compétents (gouvernement, Parlement, assemblées décentralisées, maires, présidents de départements et de régions…). Atteindre les objectifs définis dans les politiques publiques, en optimisant les moyens mis à disposition sont la base de la performance. Bien évidemment il ne s’agit pas dans ce cas de générer un profit, mais de générer de l’utilité sociale performante, utile aux bénéficiaires et respectueuses des enjeux de société. Également la création de cette performance doit se réaliser dans le respect des lois, de l’environnement, de l’éthique.

Formation de la valeur ajoutée

Pour une entreprise, créer de la valeur est vital. Sans elle, capitaux et clients disparaissent.

Créer de la valeur c’est concevoir, réaliser et distribuer des produits dont la commercialisation va générer un profit, une marge bénéficiaire et être apprécié des clients.

La création de la valeur se forme tout au long de la chaine de fabrication du pro duit : de la conception, aux ensembles et achats utilisés, à la qualité des hommes, à la qualité du procédé de fabrication, à l’excellence de la relation clients. Cette somme d’aspects doit être d’un haut niveau d’excellence pour garantir une performance.

Parallèlement, dans une organisation publique, la valeur produite sera la satisfaction de l’usager dans un cadre budgétaire performant, ce qui implique une vision claire des enjeux et priorités et une maitrise professionnalisée des processus.

Identiquement, la formation de cette valeur ajoutée se créée tout au long de la chaîne de fabrication. Soigner un malade, payer les retraites, payer une prestation sociale, conduire des passagers, délivrer un passe port, une carte grise… se réalisent au sein d’une chaîne de production pour produire la prestation attendue, dans le délai et à un coût cohérent avec les moyens mis à disposition .

Toutefois, prévaut ici une différence essentielle : dans le cas de l’entreprise privée, le client a (généralement) la liberté de choix ; dans le cas de l’organisation publique, dans la plupart des cas cette liberté n’existe pas. Les enjeux du producteur peuvent de ce fait en être sensiblement modifiés tout comme les indicateurs de performance : évolution de chiffre d’affaire d’un côté, satisfaction de l’usager et respect des règles d’un autre.

Systèmes comptables et budgétaires

Dorénavant, toutes les entités publiques tiennent une comptabilité générale.

Le plan comptable général régit le fonctionnement de cette comptabilité.

Bien évidemment, vu la diversité des activités de services publics, des nomenclatures et directives de comptabilisation ont été défi nies. Mais le point de fonctionnement commun reste la tenue des comptes en droits constatés.

Sur le plan budgétaire, toute entreprise privée élabore et dispose d’un budget et surveille son exécution. Mais de plus en plus, cette notion de budget, sans être remise en cause, est adaptée, voire aménagée, au profit de technique du type rolling forecast, beyong budgeting. L’idée est de rester au plus près de la réalité économique de l’entreprise, afin de ne pas rester enfermé dans un carcan budgétaire susceptible d’être rendu obsolète au regard de l’évolutivité du contexte économique.

L’exigence de performance commerciale constituant la colonne vertébrale de toute entreprise concurrentielle, prévaut l’organisation en business unit qui confère aux entités de l’entreprise une responsabilité globale sur les revenus, les charges et les marges. Les outils de gestion et de pilotage sont alors la déclinaison de ce mode de management.

De même, prévaut l’enjeu quasi vital de maitrise de la trésorerie et donc du BFR (besoin en fond de roulement) et de fonds propres : les structures bilancielles et de financement sont ici aussi essentielles que celles du compte de résultats

Dans les organisations publiques, BU et BFR sont ignorés hormis par la poignée de responsables de la gestion de la liquidité de l’État : c’est que le budget de dépenses reste le système de pilotage de base.

Il est élaboré, suivi et contrôlé au sein d’une comptabilité budgétaire, définie par le décret GBCP et repose sur un pilotage des engagements et des paiements.

Il diffère de la comptabilité générale sur deux plans :

• Il ne fonctionne pas sur la base de droits constatés, mais en engagements de dépenses et en décaissements,
• Il adopte d’un référentiel plus macro en grandes natures et destinations.

Ces deux systèmes de pilotage comptabilité budgétaire/comptabilité privée constituent une différenciation profonde dans le management entre une entité publique et une entité du secteur privée.

Mesure des coûts

Les besoins d’une connaissance des coûts est manifeste dans les entreprises. Depuis longtemps, le secteur privé a adopté des dispositifs de mesure et d’analyse très performants pour piloter ses coûts. Ce besoin est vital pour définir des taux de marges et des prix de vente par produit. Les solutions mises en œuvre sont la plupart du temps très performantes. En effet toute entreprise privée dispose bien d’une comptabilité analytique fiable, performante et régulière.

Le besoin peut sembler moins évident dans le secteur public ou la performance est plus difficile à mesurer et, en tout état de cause, sans la sanction du marché. Pourtant, là aussi, la connaissance des coûts, leur composition (coûts fixes / coûts variables ; coûts opérationnels / coûts de structure…) et leur évolution sont devenus des outils de pilotage indispensables. Mais si les méthodes se ressemblent ces solutions doivent faire leur preuve, dans les domaines suivants :

• Crédibilité et partage au sein des décideurs concernés,
• Intégration plus poussée dans les modes de pilotage et de décision.

C’est que la pertinence d’un système d’établissement et d’analyse des coûts n’a d’intérêt (et de grand intérêt) qu’approprié par les responsables opérationnels en charge du pilotage de ces coûts. Les marges de progrès sont ici importantes tant la prégnance budgétaire, appuyée sur un système de contrôle de gestion encore trop fondé sur les contrôles a priori, reste dominante.

Équilibres budgétaires : recettes/dépenses

Si dans une entreprise privée, cet objectif est fondamental – tant la recherche du profit est le fondement de toute entreprise commerciale – cet équilibre entre les recettes et les dépenses revêt un caractère stratégique dans les organisations publiques.

Dans les deux cas, ces équilibres sont ou doivent être formalisés par le compte de résultat, le bilan, le tableau de financement, le besoin de fonds roulement.

Toutefois, dans les organismes publics, ce sont les plafonds budgétaires qui vont primer : en AE et CP ; en crédits de fonctionnement et d’investissements (le partage fonctionnement / investissement étant plus discuté dans les administrations que dans les entreprises) et, toujours – point essentiel – en plafond d’emploi.

Financements et investissements

Dans les deux cas, les besoins de financement liés aux investissements et l’analyse de leur pertinence sont également essentiels.

La recherche de financements est une préoccupation constante dans le domaine public : obtention de crédits dans les ministères et organisations publiques, couverture des charges par les recettes au niveau central.

En matière d’investissements, autant dans le secteur privé cette notion est souvent stratégique, autant dans le secteur public elle ne revêt pas la même consistance. D’ailleurs le partage investissement/exploitation est la plupart du temps artificiel, voire ne revêt pas la réalité.

Le budget d’investissement d’une organisation publique n’aura pas le même caractère de produire des ROI significatifs et porteurs d’un futur, d’un avantage concurrentiel tel que cela est le cas dans l’entreprise privée. D’où, d’ailleurs, la notion de « rentabilité socio-économique élargie » qui valorise les externalités sans laquelle aucun investissement public ne serait retenu, hypothèse évidemment absurde. Ceci se traduit également par l’absence dans la comptabilité budgétaire d’amortissement ou de dépréciation des actifs investis.

En conclusion

Certaines semblent se justifier facilement : La notion de performance n’a évidemment pas la même définition dans les deux cas et ne peut se formaliser dans le secteur public par un critère de profit économique. Toutefois, cette notion existe et pourrait utiliser les mêmes instruments pour être pilotée.

D’autres sont plus difficiles à comprendre :

• La cohabitation d’une comptabilité budgétaire et d’une comptabilité générale complique et brouille la lecture de la performance.
• A quoi sert la comptabilité générale ? Quel rôle doit-elle jouer dans le suivi de la performance ? Est-ce que le seul solde budgétaire est suffisant pour apprécier la performance ?

Le débat reste ouvert et les évolutions récentes montrent bien la volonté de progresser dans un sens positif sur tous ces sujets.

Cet article a été publié dans le numéro 373 de Finance&Gestion. (Octobre 2019)

Cet article a également été publié sur Vox-Fi le 17 février 2020.