COP21 ou comment négocier la réduction du CO²

Faute d’un dictateur à la fois mondial et bienveillant – deux conditions difficiles à remplir –, réduire la teneur en CO₂ de l’atmosphère relève de la négociation internationale. Or, une telle négociation est certainement une des plus complexes qui soient à mener. Et la diplomatie française qui a conduit COP21 a probablement fait le mieux qui pouvait être fait à ce jour. On peut la saluer.

La difficulté se résume à un problème de robinet et de baignoire. L’effet de serre tient au stock de CO₂ dans l’atmosphère (qui vient de dépasser les 400 ppmv) qui résulte du cumul des émissions du passé, et ne tient que marginalement aux émissions de l’année courante. Ce stock, ce sont les pays aujourd’hui développés qui l’ont accumulé, lors de leur décollage industriel. Bloquer les flux, ce qui est indispensable si on ne veut pas que la baignoire déborde, affecte moins ces pays, qui ont atteint un certain niveau de richesse, que les pays émergents, qui bâtissent aujourd’hui leur économie et qui reçoivent beaucoup des industries les plus émettrices des pays développés. Ce sont ces pays qui représentent, Chine en premier lieu, une part croissante des flux.

D’où un débat forcément difficile quand on cherche à déterminer la quantité de CO2 que chaque pays serait habilité ou autorisé à émettre, l’objectif étant à terme une planète à « neutralité carbone », ce qui veut dire des émissions égales à zéro au niveau mondial[1].

Du coup, sur quel critère base-t-on le quota qui serait alloué à chaque pays ? Un premier critère d’équité serait une réduction proportionnelle à partir des émissions d’aujourd’hui (appelé par les juristes clause du grand-père), mais qui figerait alors les positions acquises et interdirait en pratique aux pays les plus pauvres un développement rapide. Un second critère serait un montant d’émission identique par habitant, mais qui là favoriserait très fortement les pays pauvres.

Le tableau qui suit montre la part du quota mondial de carbone (ou de CO₂) qu’auraient respectivement l’Inde et les États-Unis, deux cas polaires, selon qu’on prenne le critère de l’allocation proportionnelle ou de l’allocation par tête.

L’Inde aurait le droit d’utiliser 18% du quota mondial de CO2 avec le critère de la capitation, et 6% seulement dans le cas de la réduction au prorata des émissions d’aujourd’hui. D’où une préférence forte pour la capitation ; les États-Unis n’ont plus que 4% du stock mondial avec ce critère qu’ils ne peuvent que rejeter. Les positions sont à des années-lumière l’une de l’autre.

La négociation de Copenhague a consisté à tenter de trouver un point médian. Irréalisme évidemment et donc échec cinglant. (C’est la Chine qui a plutôt bloqué, davantage que l’Inde).

La voie suivie par COP21 a consisté à faire le deuil d’un accord sur des quotas et à préférer une approche qu’on appelle aujourd’hui bottom-up, consistant à demander à chaque pays, avant la conférence de Paris, ce qu’ils envisageaient comme trajectoire raisonnable de consommation de CO₂. Ce qu’on appelle les INDC (Intended Nationally Determined Contributions). Les négociateurs se sont alors évertués à faire que chaque pays remette son estimation d’INDC dans les temps avant l’ouverture de la conférence, et que le chiffre ne soit pas grossièrement surévalué. Cette pression a joué efficacement.

On pourrait désigner comme naïve une telle approche, chacun des participants ayant intérêt à se gonfler du col, comme le fait la jument qu’on va seller. Une des chances de la conférence de Paris est que l’Inde fait partie des pays qui vont probablement le plus souffrir du réchauffement climatique, ce qui la pousse à préférer un accord injuste à pas d’accord du tout. De fait, le gouvernement Modi a joué un rôle plutôt positif dans les moments préparatoires de la conférence, et la Chine plus encore.

Avant de commenter l’approche, voici déjà ce qu’elle permet d’obtenir pour les deux pays cités, en regard des critères du prorata et de la capitation.

Les États-Unis n’accepteront toujours pas un tel partage ni probablement l’Inde. Et ces INDC restent « intended » et non pas contraignants. De plus, le total agrégé des INDC conduit quand même à un réchauffement de la planète de 4°C d’ici 2100 (par rapport à l’ère préindustrielle). Est-ce décevant ? Pas complètement.

Les bonnes pratiques de la négociation montrent que lorsque les positions de départ sont à des kilomètres, il est préférable de les oublier et de se limiter à amener les parties à une même table. C’est exactement le rôle des INDC. C’est le premier pas le plus difficile. On accepte de se mettre sous le regard des autres, dans un jeu de miroir collectif où il n’est pas forcément commode de tenir une position extrémiste. On jette ainsi les bases d’une négociation à venir, propre à transformer les INDC en NDC, c’est-à-dire contraignantes. Elinor Ostrom, cette économiste Prix Nobel qui s’est fortement intéressée aux mécanismes de répartition des ressources rares, a étudié le cas de la répartition de l’eau en Californie en notant qu’elle empruntait des voies semblables.

Un mécanisme complémentaire consiste à rendre ces droits à émission transférables. Les États-Unis dans le cas d’espèce ne seraient pas contraints à un quota de 7% du total s’ils ont besoin de plus. Ils auraient le recours d’en acheter par exemple à l’Inde (avant qu’elle entame son grand décollage industriel), ce qui serait pour elle un substitut d’aide au développement. L’Inde serait aussi intéressée à économiser le carbone le plus possible pour optimiser ses recettes d’exportation de quotas (ce qui éviterait qu’elle se contente d’importer les industries polluantes des pays développés), avant qu’elle-même devienne importatrice.

Pour renforcer le tout, la Conférence de Paris a ajouté à cela un « engagement » de tous les pays à faire le mieux en matière d’émission pour que la température ait une hausse limitée à 2°C et le plus près possible de 1,5°C. Certains critiques se sont moqués en assimilant cela à l’équivalent écrit des « paroles verbales » (un « écrit scriptural » ?), sachant l’extrême ambition de cette cible[2], mais sans saisir que la cible énoncée vaut engagement de revoyure. Un chemin est tracé, comme on dit.

Certains économistes regrettent vivement que la voie d’un prix du carbone (sous forme de taxe) n’ait pas été retenue. Jouer sur les prix plutôt que sur les quantités. C’est plus simple et moins conflictuel, même si l’effet est en gros similaire. Comme un accord est très difficile à trouver entre tous les pays sur une telle taxe, William Nordhaus défend l’idée de la formation d’un « Club climat » (voir cet article du NY Review of Books où il défend en termes simples le projet). Certains pays (de préférence importants) se mettraient d’accord pour introduire chez eux la taxe carbone, et bien-sûr imposeraient des droits équivalents sur les biens importés en provenance des pays qui ne font pas partie du Club. Le Club ne serait pas fermé et accueillerait tout pays qui veut le rejoindre. Un pays hors du Club pourrait en représailles accroître ses droits à l’importation, ce qui conduirait à une course protectionniste vers le bas, mais il préférerait peut-être rejoindre le Club. On aimerait voir Merkel et Hollande impulser l’idée pour l’UE et aller la proposer à la Chine, aux États-Unis ou à l’Inde.

Noter aussi que des droits d’émission transférables, en apparence proche de la régulation par les prix plutôt que par les quotas, reviennent quand même à déterminer des quotas a priori, et donc rentrent dans les difficultés précédentes.

D’autres analystes proposent d’instituer en matière de climat ce que progressivement tous les pays se sont mis à faire dans le domaine – souverain – de la politique monétaire, à savoir des banques centrales indépendantes, ne dépendant pas des gouvernements au pouvoir. Les négociations entre pays seraient alors conduites par des experts, plus ouverts à des arguments techniques et à des compromis de diplomates. Cela ressemble quand même à résoudre le problème en le déclarant résolu.

On est donc bien sur l’idée d’un « moins mauvais accord » atteint à Paris, pour éviter de laisser aux seules calamités climatiques présentes et à venir le rôle d’éclairer les opinions publiques et les politiques sur la route à poursuivre.

[1]On rappelle que la stabilisation au niveau actuel – et donc sans croissance d’émissions qui aujourd’hui galopent au rythme de 5% par an – signifie un réchauffement climatique de 4°C. Attendre la cible de 1,5°C oblige à ramener à zéro – à zéro ! – les émissions de carbone d’ici 2040, ce qui veut dire une réduction de 6% par an (et probablement de 12% par an pour les pays développés, qui en émettent le plus).

[1] Ce billet reprend largement les termes d’une conférence donnée par le Prof. Thomas Sterner le 22 janvier 2016 au Collège de France. On en trouvera la vidéo ICI.

[1]On rappelle que la stabilisation au niveau actuel – et donc sans croissance d’émissions qui aujourd’hui galopent au rythme de 5% par an – signifie un réchauffement climatique de 4°C. Attendre la cible de 1,5°C oblige à ramener à zéro – à zéro ! – les émissions de carbone d’ici 2040, ce qui veut dire une réduction de 6% par an (et probablement de 12% par an pour les pays développés, qui en émettent le plus).

[2]Voir note de la page précédente.