Les trois quarts des autoroutes sont concédées, pour la plupart à quatre groupes privés dont trois ont été privatisés dans les années 2002 à 2006. Par un contrat de concession, l’État autorise le concessionnaire, public ou privé, à occuper le domaine public pour construire et exploiter une infrastructure en se finançant par des péages jusqu’au terme de la concession où il doit rendre les terrains et équipements. Des avenants plafonnent périodiquement la hausse des péages sur plusieurs années. Le concessionnaire est en principe choisi après mise en concurrence des candidats. Cependant, l’État a souvent ajouté de nouvelles sections aux premiers contrats de concession en repoussant leur terme et en autorisant des péages plus élevés, par avenant et sans mise en concurrence.

La commission d’enquête observe que le capital des groupes ASF, APRR et SANEF a été partiellement ouvert de 2002 à 2005, ce qui a permis à Vinci d’acquérir 23 % d’ASF, puis que le solde des actions de l’État a été cédé par appel d’offres en 2006. Une seule offre a été proposée pour ASF, émanant de Vinci, probablement parce que sa présence au capital a dissuadé d’autres candidats. La commission des participations de l’État et des transferts au secteur privé a néanmoins donné un avis favorable à une cession au prix offert par Vinci car il était supérieur au prix minimal qu’elle avait fixé.

La commission d’enquête observe que les années 2006 à 2015 ont été marquées par de nombreux conflits entre l’État et les concessionnaires dont ces derniers sont souvent sortis gagnants en raison des fragilités juridiques des contrats. La création de l’Autorité de régulation des transports a ensuite permis d’améliorer le contrôle des concessions même s’il subsiste un important déséquilibre entre les moyens dont disposent l’État et les concessionnaires.

La commission considère que, si la rentabilité des sociétés concessionnaires ne sera connue qu’au terme des concessions, il est possible d’estimer une rentabilité sur les années passées et une rentabilité prévisionnelle, certes incertaine, sur la durée totale des concessions. La rentabilité des concessions jusqu’à 2019 est encore inférieure aux prévisions de 2005. Leur rentabilité jusqu’au terme des concessions (entre 2031 et 2036) pourrait dépasser largement ces prévisions pour ASF et APRR, mais pas pour SANEF. La durée des concessions d’ASF et APRR pourrait donc être trop longue.

La commission déconseille le rachat, très coûteux, des sociétés concessionnaires par l’État. Elle recommande de ne plus prolonger les concessions, de renforcer les moyens de contrôle de l’État, de préparer la fin des concessions et de réfléchir à la gestion ultérieure des autoroutes.

 

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Observations complémentaires

La privatisation des sociétés concessionnaires devrait être examinée sous trois angles différents : l’intérêt financier des nouveaux actionnaires, l’intérêt financier de l’État et l’utilité socio-économique pour l’ensemble des agents économiques.

Si l’intérêt financier des nouveaux actionnaires a été suffisamment pris en compte, il est moins certain que celui de l’État a été évalué de manière appropriée. Comme elle le fait généralement, la commission des participations et des transferts a pris en compte l’intérêt financier de l’État en vérifiant que le prix de cession était supérieur à un prix minimal. Celui-ci est estimé par diverses méthodes mais surtout en calculant soit la somme actualisée des dividendes que l’État pourrait espérer en ne vendant pas ses actions, soit la somme actualisée des flux de trésorerie de la société concessionnaire.

Or le taux d’actualisation retenu par la commission est le coût moyen pondéré du capital de la société privatisée, qui est bien plus élevé que le taux d’intérêt auquel l’État emprunte lui-même. En effet, le taux d’intérêt des emprunts, non garantis par l’État, d’une société est supérieur à celui des emprunts de l’État et le taux de rémunération des capitaux propres d’une société déjà partiellement privatisée, donc celui d’actionnaires privés, est encore plus élevé. Certes, l’État doit retenir un taux d’actualisation supérieur au taux d’intérêt de ses emprunts pour tenir compte de l’incertitude et du risque relatifs aux prévisions de dividendes ou de flux de trésorerie. Mais, comme il est moins averse au risque, son taux d’actualisation devrait être inférieur au coût moyen pondéré du capital d’une société privée ou partiellement privatisée. Le prix minimum fixé par la commission est donc sans doute trop faible.

Comme les prix de cession des concessionnaires d’autoroutes ont été nettement supérieurs aux prix minima fixés par la commission, l’intérêt financier de l’État peut néanmoins avoir été respecté. En effet, si les intérêts financiers de l’État et des nouveaux actionnaires sont naturellement contradictoires, ils peuvent être réconciliés lorsque, par exemple, les nouveaux actionnaires pensent obtenir de meilleurs résultats financiers que l’État en gérant mieux la concession.

D’un point de vue économique, la privatisation, ou la mise en concession, est justifiée non par l’intérêt financier de l’État mais par son bénéfice socio-économique s’il est positif, c’est-à-dire si ses avantages sont supérieurs à ses coûts pour l’ensemble des agents économiques, ses avantages et coûts étant monétaires ou non et devant être actualisés en retenant le taux d’actualisation de l’État.

Les avantages et coûts à prendre en compte sont, par exemple, des charges d’entretien plus faibles, une meilleure qualité de service, des dispositifs plus efficaces de protection de l’environnement etc.

Le bénéfice socio-économique des mises en concession ou des privatisations n’est jamais mesuré alors qu’il devrait être le principal critère justifiant ou non ces opérations. Sa mesure est certes difficile, notamment parce que les données nécessaires manquent souvent. La commission d’enquête du Sénat regrette ainsi la pauvreté des informations disponibles sur les coûts des concessionnaires, mais note que l’autorité de régulation des transports est en train de constituer une base de données sur les coûts de construction. Les carences des systèmes d’information de l’État ne permettent pas non plus d’avoir les données nécessaires sur les coûts des autoroutes non concédées.

On peut penser que des sociétés privées concurrentielles ont des coûts plus faibles et une meilleure qualité de service que des administrations ou des entreprises publiques, mais ce point de vue est beaucoup plus discutable s’agissant de sociétés privées en situation monopolistique. Or, si les autoroutes sont concurrencées par des routes nationales, leurs concessionnaires ont un important « pouvoir de marché » comme l’a rappelé l’Autorité de la concurrence.

C’est pourquoi les péages et la qualité de service des concessions doivent être régulés par une autorité publique et le bénéfice socio-économique d’une privatisation dépend finalement beaucoup de l’efficacité de cette régulation. Or l’histoire des autoroutes françaises montre que cette régulation est difficile. En effet, les contrats sont souvent mal rédigés, et surtout, l’État demande très souvent des avenants au concessionnaire, par exemple pour faire de nouveaux travaux, et le met alors en position de force pour obtenir des contreparties très avantageuses.

 

Cet article a initialement été publié sur Fipeco.fr le 1er octobre 2020. Il est repris par Vox-Fi avec due autorisation.