Lecture de « Europa – la dernière chance de l’Europe », Valéry Giscard d’Estaing, XO éditions, Paris, 2014

On retrouve dans « Europa » les qualités de limpidité et de synthèse, ainsi que le souci pédagogique de VGE. La première moitié de ce court ouvrage est un résumé remarquable de ce qu’a été le projet européen à ce jour, dans sa période de « ligne droite », puis dans la fâcheuse « période circulaire » – ce sont ses termes – que nous vivons aujourd’hui. Le rôle personnel de VGE (ainsi que de son ami Helmut Schmitt, qui préface l’ouvrage et a donné son accord au chapitre de conclusion) n’est pas oublié, loin de là, mais ce n’est que justice : VGE et Schmitt resteront après tout comme de très grands bâtisseurs de l’édifice européen. Je manque du recul pour dire si les matériaux exposés sont originaux, mais le lecteur est fasciné par les coulisses des négociations européennes lors de son temps de président et par la domination quasi-totale qu’exerçait alors le couple franco-allemand dans la définition des projets et dans leur exécution. On en est loin aujourd’hui.

1- On voit comment ce sont faites les négociations sur l’entrée de la Grèce et on comprend, sans que VGE le cache, à quel point Helmut Schmitt avait raison – contre lui – de refuser cette entrée. On voit quel gâchis a représenté en 2003 le rejet français du projet de Constitution européenne, l’idiotie tactique de Jacques Chirac d’en faire un référendum, la bourde partagée par les « Conventionnels » d’en faire autre chose que ce qu’il était, à savoir simplement une nouvelle rédaction et mise en cohérence en un seul document de la pile des traités passés à compter du traité de Rome. Ceci aurait dû pousser les rédacteurs, au premier chef VGE, si je peux ajouter, d’éviter d’user du terme de Constitution, mot immensément chargé, alors que le débat entre fédéralistes (partisans de l’approche communautaire dans le langage codé propre à Bruxelles) et non-fédéralistes (partisans de l’approche intergouvernementale dans le même langage) était à peine entamé. Et, si je peux ajouter encore, la sottise d’une partie grande de la gauche de faire une fixation sur le « volet social » du projet de Constitution, alors que le texte ne faisait que mettre en forme ce qui figurait dans les traités précédents. Ce n’était que prétexte à un retranchement frileux sur les frontières de la patrie, oubliant toute la tradition internationaliste de ce courant politique. Ironie, on mesure à quel point le vent a tourné aujourd’hui dans les affaires européennes, et à quel point les tenants de « plus d’Europe » sont sur la défensive, à constater le silence de la gauche sur les thématiques sociales s’agissant de l’Europe.

On comprend bien à la lecture que le seul élément véritablement nouveau du projet de Constitution était le choix d’un autre mode de fonctionnement, plus pragmatique et plus intelligent, pour la Commission, une avancée qui ne méritait pas à elle seule une « Constitution ». Le traité de Lisbonne a rattrapé en partie la sauce, mais ne met aucun ordre dans le foisonnement de textes juridiques européens, les rendant incompréhensibles pour le bon citoyen. Au passage, ce même traité oublie curieusement de reprendre du projet de Constitution ses très raisonnables propositions pour rendre la Commission plus efficace (notamment le choix d’une équipe resserrée de commissaires – il y en a 28 aujourd’hui – chacun avec ses délégations, chacun voulant laisser sa marque par une production de normes et directives, alors qu’à la vérité beaucoup se marchent allégrement sur les pieds). Le foisonnement de textes ajouté à l’inefficacité de la Commission laisse alors aux citoyens une impression de logorrhée bureaucratique coupée de la réalité.

Un autre moment fort du livre est l’histoire de l’élargissement aux pays de l’Est. On est déjà dans la période où l’Europe tourne en rond, selon VGE. On peut débattre de savoir si l’élargissement était évitable et s’il aurait été possible d’approfondir avant d’élargir – ce que VGE maintient – compte tenu de la pression exercée par les nouveaux candidats à faire partie du projet. Mais il est certain que l’élargissement a été bâclé et les conditions d’adhésion bafouées. Plutôt qu’être vécu par les peuples de ces pays comme un projet historique de rejoindre la famille européenne, plutôt que de faire naître chez eux le commencement d’un patriotisme européen, d’ « une union sans cesse plus étroite entre les peuples d’Europe » pour reprendre les mots des traités de Rome et de Maastricht, les adhésions des pays de l’Est (et du Nord de l’Europe pour l’occasion) ont été, comme le disaient les commentateurs de l’époque, des « adhésions marchandes », où les dirigeants ne faisaient que sortir la calculette. C’est un gâchis amplement souhaité par Margaret Thatcher qui voulait, dans une union élargie sans ossature forte, noyer toute velléité d’ « approfondissement » du projet européen. En ce sens, et à mon avis uniquement en ce sens, l’élargissement a été destructeur.

Aujourd’hui, l’idée européenne est encalminée, la classe politique est « apprauvie par ses leaders », dit VGE qu’on veut bien croire ; elle déserte le débat et laisse champ libre aux europhobes (qui se donnent le nom d’eurosceptiques pour l’occasion).

 

2- Que faire ? C’est le sujet de la deuxième partie du livre, qui décrit le projet « Europa ». Avant d’en résumer les termes, il faut comprendre la perspective qui est celle de VGE, perspective qui ne lui est pas originale puisqu’elle dicte encore la politique européenne du gouvernement français, assez distincte en ceci de la politique suivie par le gouvernement allemand (pour autant que les Allemands aient réellement fait leurs choix sur ce qu’ils attendent de l’Europe : on le savait quand Joschka Fischer était aux manettes aux côtés de Gerhardt Schröder, c’est moins visible aujourd’hui avec Angela Merkel).

Primauté doit être donnée au Conseil européen, c’est-à-dire à l’inter-gouvernementalité, selon VGE. C’est d’ailleurs lui, avec Helmut Schmitt, qui a poussé à structurer le Conseil, organisant des sommets réguliers, et plus tard à nommer un président par rotation de ce conseil. Et, pour le moins, une grande défiance face à l’autre versant des institutions européennes, à savoir le parlement et surtout la Commission. Le projet de constitution de 2003 rappelait la définition de l’Union comme « une union d’États qui confère à l’Union des compétences pour leurs objectifs communs », formulation clairement limitative et donc anti-fédéraliste. On est loin de l’ambitieuse formulation reprise du traité de Rome par le projet de Constitution de 2003, à savoir une Europe « comme processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples d’Europe. » VGE appelle à la rescousse les fondateurs de l’Union, dont Jean Monnet, qui dans leur esprit mettaient le rôle premier au Conseil, le parlement ayant un pur rôle consultatif et la Commission se devant de « proposer » des mesures à prendre par le Conseil.

« La commission européenne n’a pas cessé de son côté, en interprétant habilement deux articles ambigus du traité de Rome, de cherche à étendre son domaine d’action et à intervenir dans la gestion des politiques qu’elle proposait. Ainsi imaginait-elle devenir progressivement le « gouvernement de l’Europe ». (…) Cette vue n’était pas réaliste. (…) Et la Commission européenne, dont les membres étaient nommés par les gouvernements nationaux après des tractations le plus souvent obscures, n’avait ni la légitimité démocratique, ni, à de notables exceptions près, les compétences pour gouverner. » (p. 170)

La critique est sévère et s’additionne à une autre : en s’interposant et en cherchant à imposer ses vues – souvent au-delà des compétences que lui accordent les traités – aux administrations nationales (qui sont l’instrument administratif des ministres et chefs d’État et de gouvernement qui se regroupent au sein du Conseil européen), la Commission « développe chez ces dernières une réaction défensive, alimentant leur sentiment anti-européen ».

Ce n’est pas faux et on ne peut être plus clair. Mais d’ici à ceindre le Conseil de toutes les vertus pour la bonne gouvernance de la fédération d’États nation, il y a loin. Le Conseil n’est pas une instance fédérale ; il cherche, lors de tractations courant jusque tard dans la nuit, à mettre d’accord des chefs de gouvernement, et à chaque fois sur une base minimale, qui ne cherchent qu’à tirer aux mieux les marrons du feu pour le compte de leur pays, et souvent de leur carrière politique au sein du dit pays. Cela pouvait marcher quand le consensus entre l’Allemagne et la France, c’est-à-dire en pratique la symbiose personnelle entre le président français et le chancelier allemand, arrivait à faire bouger l’ensemble sur des projets et des avancées communs. Ce n’est plus possible maintenant que le poids relatif de France + Allemagne dans l’ensemble européen s’est un peu dissous (d’où la nostalgie d’une Europe à six ou à 12) et surtout maintenant que le couple Berlin-Paris est fortement boiteux en raison de l’affaiblissement politique et économique français. La médiocrité des dirigeants politiques fait le reste. Il en va de même pour la Constitution de la Vème république : idéale pour un géant de la politique comme de Gaulle, détestable quand le commun des dirigeants politiques est aux rênes (et donc détestable dans l’absolu puisqu’il n’y a pas d’institution bonne si elle ne sait pas vivre dans des temps et avec des dirigeants médiocres). La Commission ne marche pas ; mais le Conseil fonctionne encore moins bien, la meilleure illustration étant le mode de gestion, hésitant, à contretemps, de la crise financière ouverte en 2007.

Une autre raison vient expliquer la paralysie de l’Union : des institutions « carrossables » à 6 ou 12 ne le sont plus à 28. D’où la démarche de VGE avec le projet Europa.

Que dit-il ? D’abord, il faut un grand projet, celui de créer sur le sol européen une grande puissance capable de rivaliser avec ses grands concurrents, plutôt donc un projet d’ordre économique que politique. À s’unir, on est respectés dans la compétition économique internationale. On n’est pas dans la définition classique de l’État comme organe devant assurer la sécurité pour ses membres[1]. Pour cela, il faut mettre en place une union monétaire (volet déjà largement entrepris), budgétaire et fiscale dans un espace homogène. Ceci en laissant de côté l’idée d’une union politique, ou plus exactement de pas en avant significatifs dans l’union politique. D’abord, par réalisme, cet objectif ne pouvant avoir aujourd’hui l’assentiment de l’opinion ; ensuite pour poursuivre la méthode des petits pas chère à Jean Monnet, la réussite du projet économique jetant les bases et la volonté d’une avancée dans le domaine politique. L’espace homogène à présent : VGE compte les 6 pays fondateurs, plus l’Espagne, le Portugal et l’Autriche, ce qui fait neuf. La Pologne, l’Irlande et la Finlande pourraient également s’y adjoindre. Les grands absents sont la Grande-Bretagne, la Suède et le Danemark et tous les nouveaux pays de l’Est. Voilà ce qui compose Europa.

Le projet lui-même appelle des commentaires, mais c’est la gouvernance proposée pour ce nouvel ensemble qui est le plus intéressant pour ce compte-rendu. D’abord parce qu’elle comble certaines des frustrations rencontrées avec la Commission, telles que les exprime VGE. Le pilote du système est un nouveau conseil, appelé Directoire, et il n’y aura pas création d’une Commission bis au niveau d’Europa. Le contact, aux fins administratives, s’établira directement entre le Directoire et les administrations nationales des pays membres d’Europa. Le Directoire serait composée de chacun des chefs d’État et de gouvernement des pays membres. (Une incise ici : toujours cette France qui fait exception puisqu’elle est la seule à envoyer son chef d’État, privant de ce fait le parlement national d’un vrai droit de regard sur les importantes affaires européennes ! Quelle comparaison cruelle quand on voit la teneur des interventions de Mme Merkel ou de M. Cameron devant leurs parlements ! Comment nos parlementaires peuvent-ils se contenter de la bouillie pour chat qu’on leur propose en guise de débat politique sur l’Europe ? On a là en germe l’euroscepticisme qui galope en France.) Il y aurait sur base rotative un président et un vice-président et on quitterait le domaine de l’unanimité dans les décisions pour celui de majorité qualifiée (avec prise en compte croisée du nombre de pays votants et des poids démographiques respectifs). Strasbourg, cette ville franco-germanique, deviendrait le siège de ce Directoire. De même que s’y réunirait un Congrès, composé pour un tiers de parlementaires venu du parlement européen des pays concernés par Europa, pour deux tiers de parlementaires nationaux. Le rôle de ce parlement nouveau n’est pas précisé dans le projet Europa, mais on lui devine un rôle consultatif en premier lieu, et, en une étape ultérieure, propose VGE, de désignation du président et du vice-président du Directoire.

 

3- Europa, telle que dessinée par VGE, prend de front les institutions européennes actuelles. Il est complexe d’exclure des pays, de faire un club dans le club, d’autant plus que certains des pays exclus font déjà partie de la zone euro. C’est toute la difficulté des zones dites de « coopération renforcée ». Que se passe-t-il si jamais un pays non sélectionné par VGE fait acte de candidature ? Selon quelle légitimité démocratique serait-il repoussé ? Il faudra codifier des critères d’admission, et dès qu’il y a codification, l’exclusion discrétionnaire est en pratique impossible. C’est un des travers actuels de l’Europe des 28 d’avoir codifié et pour autant de tout faire pour que la Turquie ne rentre pas dans l’Union.

Quelle relation entretenir entre Europa, la zone euro et l’Europe des 28 ? On tombe dans le travers classique des systèmes incomplètement fédéraux : les élus du parlement à 28, et la Commission, auront-ils droit de regard sur les décisions du club Europa, de même qu’aujourd’hui par exemple les ministres des finances réunis au sein de l’ECOFIN, volet économique du Conseil, regardent les décisions prises par les ministres de la seule zone euro (sans avoir de droit de vote à cette occasion).

VGE reproduit au travers d’Europa des institutions européennes telles qu’on aurait pu les rêver : un nombre de membres réduit, c’est-à-dire le retour à l’approfondissement en oubliant le fâcheux élargissement ; un Conseil (Directoire) qui a une fonction législative, mais qui domine le Parlement (le Congrès), alors que dans les institutions de l’Union l’un et l’autre ont aujourd’hui un rôle législatif équivalent, aucune directive ne pouvant passer sans accord conjoint des deux ; et surtout la disparition de la Commission comme organe exécutif. C’est l’aveu d’une impossibilité désormais de réformer l’UE dans son format actuel ; on fait une plus petite Union européenne, fonctionnant mieux, maîtrisable, quitte à ce qu’ensuite – dans longtemps – le reste des pays européens s’agrège à cette union appelée Europa.

On s’interroge aussi sur l’aspect pratico-pratique d’un Directoire, réunissant les chefs d’État et de gouvernement une fois par mois comme le fait le Conseil européen, Une journée de plus à Bruxelles, c’est-à-dire deux jours pleins par mois : la tâche est rude, pour des dirigeants politiques aujourd’hui essentiellement occupés sur le terrain domestique, et qui ne doivent pas oublier pour autant celui de la grande politique étrangère. Très vite, l’une des deux instances perdra de son sens, au grand dam des dirigeants de l’Union, les 14 (28 moins 12) laissés sur le bord du chemin, à tout le moins les 6 ou 7 (19 – 12) exclus bien que membres de l’union monétaire, et à la recherche comme les autres pays de la zone euro de réformes dans le champ budgétaire pour stabiliser les mécanismes monétaires européens.

Enfin, il faut s’interroger sur le présupposé d’Europa, à savoir qu’il est possible d’avancer sur les fronts budgétaire et du fiscal commun sans de fortes avancées politiques, et donc sans légitimité démocratique pour appuyer ces avancées. On s’aperçoit déjà des difficultés de la monnaie unique dans une union qui n’est pas politique. La monnaie est un des principaux privilèges souverains. Même si le projet a reçu l’onction démocratique à son origine, par le traité de Maastricht (entériné par référendum en France en 1992), le corps politique – et derrière lui les opinions publiques – prennent conscience de ce qu’ils ont abandonné en se privant de l’instrument de la modification des parités des monnaies dans la conduite de la politique économique. Manifestement, les conséquences de ce choix premiers n’avaient pas toutes été examinées, ni exposées aux opinions publiques. Les eurosceptiques trouvent ici quelques arguments pour refuser toute avancée dans le domaine budgétaire, selon le but affiché qu’il importe de compléter l’union monétaire en rendant solidaires les États de la zone euro, comme dans toute zone monétaire optimale, en affirmant que là encore on ne décide que de mesures purement « techniques », sans que leurs conséquences économiques et politiques ultimes ne soient clairement explicitées. D’autant que la gouvernance qui est censée piloter cette intégration budgétaire accrue ne donne pas toute garantie d’efficacité : un Directoire à 12 est-il autre chose qu’une plateforme a minima où chacun des chefs d’État et de gouvernement n’est là que pour défendre les intérêts de son pays. S’agissant de laisser une partie de sa souveraineté budgétaire (à tout le moins le niveau du solde budgétaire et la décision concernant les grands impôts), on voit à quels marchandages, faits au petit matin sous l’œil goguenard des médias et de l’opinion, de telles décisions donneront lieu.

Le mérite du livre Europa est de pousser à leur logique ultime la gouvernance par accord entre gouvernements nationaux ; et pour se faire et la rendre plus réaliste au vu de la désarticulation présente de l’UE, de placer ce retour en arrière dans le cercle plus étroit de 12 pays, dont les 6 fondateurs, pays qui s’arrogent une « destinée manifeste » pour rappeler ce que disent de leur pays les Américains. Pour cette raison, et pour sa remarquable première partie, il faut absolument le lire. Son défaut est de laisser de côté l’autre mode de gouvernance, celle de l’approche communautaire, par laquelle, dans un champ étroitement défini de fonctions exercées au niveau de l’Union, la décision procède d’une instance supranationale, mue par l’ « intérêt général », une vieille notion qui a aidé à bâtir nos régimes démocratiques. Cette seconde voie mérite un débat plus profond que la place qui lui est accordée dans le livre. Pour le redire, les dirigeants allemands manifestent leur sympathie pour cette seconde voie (pour autant, s’agissant du gouvernement d’Angela Merkel, qu’on puisse déchiffrer véritablement ses positions). Cela passe probablement par un renforcement et non un affaiblissement de la Commission. Du point de vue de son fonctionnement, cela signifie adopter des mesures proches de ce qu’indiquait le projet de Constitution, comme rappelé plus haut, à savoir un effectif plus étroit, probablement choisi par le seul président de la Commission, sans trop d’égards pour les quotas nationaux. Du point de vue gouvernance, renforcer le rôle du parlement dans la désignation du président de la Commission, pour revenir sur le débat qui a prévalu lors de la nomination de Jean-Claude Juncker. Cela passe enfin par un renforcement du Parlement, dont le fonctionnement doit devenir davantage encore « partisan » et moins « national », de façon à ce que les débats s’organisent selon les lignes de clivage habituelles à toute démocratie parlementaire, et non sur une base ethnico-nationale.

[1] Je tombe sur cette belle citation de Leibniz : « Ma définition de l’État est que c’est une grande société dont le but est la sûreté commune. Il serait à souhaiter qu’on pût procurer aux hommes quelque chose de plus que la sûreté, à savoir le bonheur, et l’on doit s’y appliquer, mais du moins la sûreté est essentielle et dans cela le bien cesse. » (Lettre à M. Palaiseau, cité par Pierre Buhler, « La puissance au XXIe siècle », CNRS Editions, 2011.