Selon une étude récente de la FED de Dallas, les encours de Shadow banking (SB) ont retrouvé leur niveau d’avant la crise à 50 000 milliards de dollars américains. Un vrai défi pour la régulation !

Le SB regroupe l’ensemble des acteurs contribuant au financement non bancaire de l’économie (*), c’est-à-dire, selon le Conseil de stabilité financière, les banques d’investissement, fonds mutuels, de pension, d’assurance-vie, Exchange-traded funds (ETF), fonds alternatifs ou spéculatifs avec fort effet de levier (hedge funds), fonds de capital-investissement, sociétés de garantie de crédit, trusts de gestion d’actifs, notamment immobiliers. D’autres sources incluent dans le SB, les assureurs, mutuelles, fonds de prêts à l‘économie, sociétés de financement entre entreprises (P2P), d’affacturage…

Le SB ne fait pas que concurrencer les banques. Il les complète aussi, en finançant des emprunteurs qui seraient moins soutenus par les banques compte tenu de leur niveau de risque, en faisant preuve d’une réactivité souvent supérieure à celle du système bancaire officiel…

Les diverses activités du SB comportent des risques spécifiques de crédit ou de défaut, de rendement, de liquidité. Le risque le plus redouté est la contamination d’une crise du SB au secteur bancaire traditionnel et à l’ensemble de l’économie. Les autres types de risques engendrés par certaines activités du SB, n’en sont pas moins négligeables. Ainsi, par exemple, le Haut Conseil de Stabilité Financière souligne que, bien que bénéficiant d’une bonne réputation financière, « les fonds d’assurance-vie à liquidité garantie représentent un risque potentiel en l’absence de refinancement par une Banque centrale » (Haut Conseil de stabilité financière).

En pratique, la régulation du SB doit avoir deux objectifs principaux : réduire les distorsions de concurrence entre les banques et les opérateurs du SB, pour se rapprocher du fameux « level playing field », et limiter préventivement les risques systémiques. Sur ces deux points, les organismes de contrôle ont été actifs depuis 2008. On peut ainsi citer Dodd-Franck aux États-Unis, directives et règlements européens CRD4 et CRR4, AIFM, MIFID, EMIR qui introduisent des exigences en matière de capitaux propres, de gestion de la liquidité des bilans, de recours aux compensateurs centraux pour réduire les risques de contreparties sur les produits dérivés. Ce faisant, les composantes du SB régulées à des niveaux comparables aux banques vont, par définition, sortir de son périmètre.

Tout ne sera pas réglé pour autant. Car, en vertu de la dialectique réglementation/innovation, il faut s’attendre à ce que le chat continue à se déplacer sous le tapis. Cela doit conduire les régulateurs à anticiper les dynamiques à l’œuvre et à donner la priorité à la qualité de la réglementation plutôt qu’à la quantité.

Au-delà du SB stricto sensu, l’amplification du phénomène et des risques systémiques qui l’accompagnent doivent pousser les régulateurs à mieux prendre en compte les risques de la finance classique – notamment par la mise en œuvre de l’Union bancaire en Europe. S’attacher à ne réguler que le SB, au détriment des acteurs traditionnels serait une erreur. Or, si les banques systémiques sont supervisées par la BCE, nombres d’autres restent sous la coupe des superviseurs nationaux et leur santé financière présente un risque à court terme plus grand que celui des entités de SB. Leur intégration au « Mécanisme de Supervision Unique (MSU) » de la BCE et la révision du seuil d’inclusion parait inéluctable.

Par ailleurs, la mise en œuvre de la garantie des dépôts (hors celle accordée par certains États) n’est pas conforme à son calendrier initial. C’est d’abord un enjeu de finances publiques pour le cas où les banques ne seraient pas capables d’honorer cette garantie. C’est aussi un enjeu systémique : il s’agit de protéger la confiance dans la monnaie et de préserver le système de paiement en réduisant le risque de liquidité systémique croissant dans de nombreux pays émergents. C’est enfin un enjeu plus large encore. L’intermédiation bancaire sous-tend toute l’infrastructure qui irrigue une économie monétaire moderne : la monétique, le système d’échange et de conservation des titres, le crédit aux PME, etc., indispensables au bon fonctionnement de l’économie. Pour éviter les comportements laxistes ou imprudents, les autorités doivent maintenir tous les acteurs et institutions, bancaires ou non – et notamment acteurs de SB, dans l’incertitude quant à leur protection par l’État ou la Banque centrale. Le comportement des gouvernements allemands et italiens seront riches d’enseignement à cet égard.

Ces chantiers lancés dès 2009 ne sont pas achevés, et les encours croissants de SB, s’ils ne sont pas nécessairement annonciateurs d’une prochaine crise, doivent conduire à ne pas prendre de retard.

 

(*) Le Shadow Banking, par Jean-Jacques Pluchart, Dominique Chesneau, et al., Eyrolles, 2015.