L’ouverture des frontières et les facilités à transférer les profits d’un pays à l’autre ont très profondément abîmé l’impôt sur les sociétés (IS). La perte fiscale des États est énorme : le FMI cite, dans un récent rapport sur le sujet, une étude qui chiffre à 450 Md$ les pertes au niveau mondial, soit près de 1% du PIB. Pour la France, 1% également, soit 21 Md€. À elle seule, la société Apple devrait acquitter entre 4 à 5 Md€ de plus d’impôt à l’ensemble des pays européens si elle s’en tenait au taux moyen de 22% qui prévaut dans l’Union[1].

Une réforme de fond est indispensable. Mais quelle réforme ?

La matière fiscale est complexe, de sorte qu’on avance ici pas à pas. Une première chose, souvent mal comprise, est que les fuites fiscales sur l’IS ne viennent pas de la concurrence fiscale sur les taux d’IS même (c’est-à-dire du fait qu’un pays retient un taux d’IS plus bas qu’un autre), elles viennent des transferts illicites de profit. C’est la facilité de ces transferts qui poussent, par protection pour les grands pays, par stratégie offensive pour les petits, à baisser leur propre taux d’IS. La concurrence fiscale via le seul taux d’IS n’est ici qu’une cause secondaire. Il reste bien sûr une concurrence fiscale agissant par d’autres voies, comme par exemple des subventions à l’installation locale d’une entreprise. Le très honteux shopping à la subvention qu’a fait Amazon auprès des grandes villes des États-Unis pour installer son second siège social l’illustre parfaitement.

Pourquoi le problème ne vient que des transferts illicites de profit

Voici un exemple pour le montrer. Une personne propose l’arrangement suivant aux actionnaires d’une entreprise : elle s’engage à prendre en charge 25% des dépenses pour recevoir en échange 25% des revenus futurs, c’est-à-dire 25% du profit d’exploitation. À l’heureuse stupeur des actionnaires, elle refuse tout droit de vote et promet de ne jamais s’impliquer dans la gestion de l’affaire pourvu – c’est important – qu’on ne lui cache pas les revenus et qu’on ne gonfle pas les dépenses.

En quoi la valeur des droits à profit des actionnaires est-elle changée ? En rien. Si les fonds à avancer par les actionnaires avant arrangement sont de 100 et le revenu d’exploitation de 10, le taux de rendement du capital est de 10%. Après arrangement, ils seront de 75 et le revenu de 7,5. Le rendement reste à 10%. Et en quoi l’entreprise connait-elle une hausse de ses coûts de production ? En rien. Ce n’est qu’un changement dans la structure de l’actionnariat qui n’affecte pas les conditions d’exploitation.

Eh bien, cette personne si sympathique, c’est l’État.

En réalité, l’IS n’est pas complètement neutre pour deux raisons : le financement par emprunt est favorisé puisque les charges d’intérêt sont déductibles. Cette subvention à la dette va de la poche de l’État à celle des actionnaires. En sens inverse, le profil de trésorerie de l’impôt et celui des dépenses de l’entreprise diffèrent : par exemple, on ne déduit que l’amortissement et non l’investissement lui-même. La pleine neutralité ne vaudrait que si l’IS portait sur le flux net de trésorerie d’exploitation et non le profit comptable après frais financiers, une recommandation faite de façon croissante par les économistes. Mais on en est proches.

L’histoire en donne la preuve : pendant les Trente glorieuses, les taux d’IS atteignaient des niveaux qui paraissent stupéfiants aujourd’hui : 50% dans la plupart des pays, et même 60% en Allemagne. Cela n’a pas empêché les économies de croître, et de belle façon, y compris au profit des actionnaires.

Or, il en va de même en cas d’ouverture du pays à l’international ? Ici, les taux d’IS ne sont pas les mêmes, par exemple 12,5% en Irlande mais 25% demain en France. L’entreprise française est-elle pénalisée ? Surprise, non ! mais à condition que les profits restent parfaitement cantonnés, qu’on ne cache pas les vrais revenus et les vrais coûts : les entreprises irlandaises auraient un « actionnaire » minoritaire qui les appuierait à 12,5% ; et, par chance, les françaises un peu plus, à 25%.

Bien sûr, il n’en va pas ainsi. Par divers moyens, les entreprises, surtout les grands groupes internationaux, se hâtent d’imputer leurs charges en France et leurs revenus en Irlande. Et il est diablement difficile de l’empêcher. Par exemple, la déductibilité des frais financiers de la base de l’IS rend très facile le transfert du profit par le jeu de la dette, un groupe international ayant intérêt à endetter plutôt qu’à capitaliser ses filiales dans les pays à fort IS. Baisser l’IS devient une stratégie de compétitivité et de préservation de la matière fiscale. Le jeu est évidemment dynamique : dès que les taux d’impôt se retrouvent à un même niveau, l’avantage de l’initiateur de la baisse disparait, et l’impôt retrouve la (quasi-)neutralité décrite plus haut. Nous voici dans le conte de Lewis Carroll où, telle la Reine rouge dans sa course pour rester à la même place, c’est sans fin qu’il faut baisser l’impôt pour se retrouver dans la même position concurrentielle. Entre temps, l’État perd une recette facile à lever et contracyclique. Cela l’oblige à couper dans les services publics, ou à reporter l’impôt sur d’autres assiettes, ce qui pénalise davantage l’économie qu’avec cet impôt à peu près neutre qu’est l’IS.

Les propositions de réforme

On exclut le cas où notre Reine rouge en arrive à des taux d’IS nuls, qui voit le problème s’effacer de lui-même avec le dommage mentionné ci-dessus. Ou encore celui où les États s’entendraient sur des taux d’IS identiques, parce que l’obstacle politique semble insurmontable, les États revendiquant – avec légitimité – le droit de pleinement contrôler la structure de leurs impôts. Il faudrait de plus s’entendre sur la détermination de la base fiscale, ce qui est une tâche technique ardue puisque la base fiscale dépend aussi du droit local des sociétés, du droit de la faillite, etc. Il est heureux que l’Allemagne et la France se soient lancé dans un tel chantier, dont on espère qu’il aboutisse un jour.

L’OCDE a initié un vaste programme, appelé BEPS par son acronyme anglais, consistant à laisser en place l’IS tel qu’il est, mais à faire adhérer les pays à des règles communes dans la détermination de l’assiette fiscale. Par exemple, on encourage un mouvement déjà entamé par les fiscs nationaux, celui de limiter la déduction fiscale des intérêts de la dette. Le principe de base : « taxer là où la valeur est créée ». Mais le diable est dans la définition du lieu de création de valeur. C’est parfois le pays importateur du service qui crée une partie de la valeur, parfois non. La montée en régime de l’économie numérique, celle que chevauchent les GAFAM, rend plus complexe encore la tâche : d’où provient réellement le service ? Il y a probablement une valeur créée en France lors de l’achat par un résident français d’un iPhone, mais il faut montrer qu’elle couvre davantage que les profits de distribution. Mais si Apple facture au consommateur français des prix de monopole, déraisonnables au regard de ses vrais coûts, alors il est normal que l’État français en prenne sa part s’il ne peut protéger son consommateur de la position abusive. La valeur n’est peut-être pas créée en France, mais elle en est en tout cas extraite.

C’est dans cet esprit, dans l’attente de réelles solutions multilatérales telles que celle de l’OCDE, que la France a introduit sa taxe numérique, de 3% du chiffre d’affaires pour les entreprises numériques d’une certaine taille, c’est-à-dire essentiellement des entreprises américaines. La mesure est légitime et ne manque pas d’efficacité : si l’on se méfie en général des taxes sur le chiffre d’affaires parce qu’elles sont souvent répercutées en aval sur le client, ce n’est pas le cas lorsque l’entreprise taxée bénéficie de rentes pures dans la fixation de ses prix. Par contre, la mesure est fragile juridiquement, contrevenant au principe d’« établissement permanent », c’est-à-dire d’une présence physique effective pour qu’une portion des profits de la multinationale soit soumis l’impôt local. Elle ne manque pas non plus de cran, sachant le risque de représailles des États-Unis n’est pas négligeable. Même si les sommes en cause (400 M€) sont négligeables, les États-Unis ne veulent pas qu’elle crée un précédent, beaucoup de pays, dont le Royaume-Uni, ayant aussi dans les cartons leur projet de taxe numérique. L’issue est à surveiller, sachant en tout état de cause qu’il ne s’agit pas d’une mesure pérenne, les taxes sur le chiffre d’affaires n’ayant pas les bonnes propriétés de neutralité vues plus haut pour l’IS.

Une mesure plus radicale et plus pérenne consiste à s’en remettre à une formule forfaitaire de répartition de l’assiette de l’impôt. Cette technique est couramment en usage au sein de nombreux pays, notamment ceux qui adoptent une structure fédérale (États-Unis, Canada, Allemagne [à vérifier] …), quand il s’agit de redistribuer l’impôt entre régions. L’assiette de l’impôt pour un groupe qui intervient internationalement serait son profit global. Mais cette assiette serait répartie entre pays selon par exemple le chiffre d’affaires réalisé par le groupe dans le pays. Libre ensuite à chacun des pays de fixer le taux d’IS qui lui convient. La Commission européenne pousse un tel projet au niveau de l’Union s’agissant des profits européens faits par les grandes multinationales : on répartirait l’assiette selon une clé comprenant le chiffre d’affaires, les actifs immobilisés et les effectifs salariés engagés dans chacun des pays. On voit le chemin de croix dans lequel s’engage la Commission européennes si elle veut faire adopter cette règle au sein des pays de l’Union, l’unanimité étant requise. Ce qui est possible par consensus politique au sein d’une communauté nationale est plus difficile entre États souverains. Notons que le transfert des profits disparait, mais non d’autres formes de concurrence fiscale, telles des mesures pour attirer les actifs de production dans le pays. Les économistes craignent aussi que ces formules forfaitaires créent des biais dans la bonne allocation des ressources productives.

L’attention s’est récemment portée sur un autre mécanisme d’étanchéité, appelé l’ajustement des profits aux frontières, qui a été introduit dans le débat économique à l’occasion des travaux préparatoires de la réforme fiscale de 2017 aux États-Unis. L’idée consiste à copier un impôt qui a fait la preuve qu’il sait résister aux transferts de profits, à savoir la TVA. Comme pour la TVA, on ne taxerait pas les ventes à l’exportation et on ne permettrait pas la déduction du coût des biens importés.

Une façon simple de comprendre cette taxe avec ajustement aux frontières est de couper fictivement l’entreprise en deux entités fiscales : la première ne ferait que traiter commercialement avec l’étranger, achetant des importations, éventuellement du travail frontalier ou détaché, et vendant des exportations. Cette entité ne serait pas du tout taxée (ce qui veut dire que les achats de biens à l’étranger ne seraient plus déductibles d’impôt – on comprend pourquoi Walmart, fortement importateur, a fait partie du lobby qui a réussi à repousser ce projet au Congrès). La seconde entité serait purement « intérieure » et subirait normalement l’impôt. En clair, on aurait comme pour la TVA un impôt à destination (sur la consommation de biens intérieurs) et pourtant prélevé à la source, au niveau de l’entreprise. Ce mécanisme assimilerait l’IS à une TVA assortie d’une déduction complète des coûts salariaux[2]. Le système ne manque pas de bonnes propriétés macroéconomiques[3].

La proposition se heurte toutefois à certains obstacles. Le premier est légal au sens où il n’est pas acquis en l’état qu’il soit recevable par l’OMC qui pourtant admet parfaitement tant la TVA que les subventions aux salaires. Un deuxième défaut est qu’il ne met pas fin aux transferts illicites de profit : puisque les exportations ne sont pas taxées, il devient tentant pour un grand groupe de surfacturer les ventes faites à ses filiales à l’étranger : on pomperait ainsi les profits de la filiale en les ramenant libres d’impôt au pays siège du groupe. Le pays source du profit serait pénalisé du point de vue de l’IS, mais attirerait pour cette raison d’autant plus facilement le capital, dans le dilemme habituel de la concurrence fiscale[4]. Par conséquent, une telle réforme serait d’autant plus valide que plusieurs grands pays l’adopteraient simultanément, forçant les autres à s’y plier, un phénomène de contagion qu’on a observé dans l’adoption quasi-universelle de la TVA.

Enfin, une telle réforme implique une bascule importante de la pression fiscale entre entreprises au sein d’un même pays, selon qu’elles sont importatrices ou exportatrices. Celles qui importent beaucoup seraient un temps pénalisées, avant que le jeu des prix, internes et externes, fasse retrouver la rentabilité antérieure du capital. Ceci implique une approche graduelle.

Conclusion

Ce bref tour d’horizon montre qu’il n’y a pas à ce jour de formules miracle qui passeraient à la fois les obstacles techniques et politiques. Il faut clairement soutenir le projet de l’OCDE visant à retenir des règles les plus communes possibles entre les pays. Il faut aussi rapprocher davantage l’assiette de l’impôt du flux de trésorerie d’exploitation et non du profit comptable, ce qui implique d’aller toujours plus vers la non-déductibilité des frais financiers. Il faut étouffer toujours plus les petits pays menant des stratégies visibles de paradis fiscal. L’Europe, en tant que communauté politique en construction, doit pousser son projet de répartition de l’assiette fiscale des grands groupes par voie de formule forfaitaire, comme le font en son sein les États à structure fédérale. De même, ayant su adopter une TVA communautaire, elle ne doit pas fermer la porte à l’adoption d’un IS avec ajustement à la frontière sur le modèle de la TVA. Cette dernière proposition, bien qu’ambitieuse, est désormais mise sur la table à un niveau international, comme l’indique le rapport du FMI déjà cité.

 

[1] Estimation de l’auteur.

[2] Une différence serait toutefois que le montant de l’impôt ne figurerait pas sur la facture. C’est par le seul mécanisme de la concurrence que la charge est reportée en aval.

[3] D’un point de vue technique, cette réforme équivaudrait à ce qu’on appelle une dévaluation interne chez le pays qui l’adopte, puisque similaire à une hausse de la TVA corrigée par une baisse des impôts (telles les cotisations sociales) pesant sur le facteur travail. C’est ce qu’a fait par exemple l’Allemagne en 2005, sans que les autres pays de la zone euro puissent réagir par une dévaluation de leur monnaie. La réforme donc aurait des effets sur les taux de change qui viendraient gommer au fil du temps l’avantage compétitif initial.

[4] Il est curieux que Trump ait pu soutenir un temps le projet : s’il rapporte des sous au Trésor américain sur le dos des pays où s’installent les multinationales américaines, il détruit clairement de l’emploi américain sachant qu’il devient profitab le d’avoir un établissement permanent à l’étranger.

 

Cet article a été initialement publié par Telos le 14 mars 2019. Il est repris par Vox-Fi avec due autorisation.