La Banque mondiale interrompt sine die son célébrissime Doing Business Report, incluant un classement (un Index ou DBI) des pays selon la facilité à y faire des affaires. Il faisait l’objet de controverses répétées. Certains pays, dont la Chine, s’en étaient plaints, évidemment pour remonter dans le classement, pas l’inverse. L’actuelle présidente du FMI, Kristalina Georgieva, est à présent sur la sellette pour avoir à l’époque été directrice générale de la Banque mondiale. Son poste à la tête du FMI est en jeu. Pourquoi en est-on arrivé là ? Que signifie un tel classement ? Faut-il regretter la disparition de l’indicateur ?

Il y a deux volets dans ces interrogations. Le premier porte sur le sens à donner à « faire des affaires ». Si les salaires sont bas, s’il n’existe aucun syndicat, s’il n’y a pas d’impôts, etc., c’est probablement l’occasion de faire de bonnes affaires pour une entreprise qui s’implante dans le pays, mais est-ce faire des « affaires bonnes » ? Une approche plus inclusive dans la gestion du pays et de ses entreprises peut permettre un meilleur développement sur la durée, et donc à son tour de meilleures affaires.

Le second volet illustre une sorte de loi en matière de statistique ou de notation publique, qu’on peut énoncer ainsi : quand une mesure devient un enjeu ou un objectif, elle cesse d’être une bonne mesure. Cette loi est si générale qu’on lui a donné un nom : la loi de Goodhart. Voyons cela.

 

La loi de Goodhart en action

L’origine du DBI remonte à 2002, dans le Rapport sur le développement dans le monde publié par la Banque mondiale. Le premier Doing Business Report a été publié en 2004. Il a permis une fantastique collecte de données sur les institutions, les règles, les éléments fiscaux caractérisant un bon environnement pour les entreprises dans un pays. Au fil du temps, sa profusion de données en a fait le rapport le plus réussi et le plus populaire de la Banque mondiale. Mais très vite aussi, le plus controversé. Les controverses à son sujet ont entraîné la démission de l’économiste en chef de la Banque mondiale, Paul Romer, en 2018, à la suite de quoi la Banque a lancé de nombreuses enquêtes et révisions, pour finalement suspendre le rapport en septembre 2021.

 

Mais le ver était dans le fruit. Quand Narendra Modi est devenu Premier ministre de l’Inde en 2014, il a explicitement donné comme cible pour sa gestion que le pays atteigne la 50ème place du classement. On quittait le domaine des indicateurs de politique économique ou sociale, on entrait dans le débat politique : quid si Modi n’atteignait pas cet objectif qu’il avait claironné partout ? (On se souvient du tort politique subi par le président Hollande avec son objectif d’« inversion de la courbe du chômage »). Pour éviter cela, il est attesté qu’il a modifié certaines régulations pour grimper dans l’index, passant du 142ème rang en 2015 au 63ème en 2020. D’autant plus que changer une réglementation est souvent gratuit si la réalité derrière ne change pas.

 

Même dans un monde parfait, un tel indicateur est en soi dangereux s’il est pris comme objectif. L’Inde peut avancer parce que les autres pays reculent. Ou bien, l’Inde peut progresser sans pour autant bouger de rang parce que c’est l’ensemble des pays qui progresse. De plus, le climat des affaires est une notion extrêmement complexe, qu’il est difficile de caractériser à l’aide d’un nombre fini de variables mesurables. Les controverses sont inévitables. Regardez les débats que déclenche au sein des directions financières un simple « downgrade » de la note crédit par S&P ou Moody’s, une notion pourtant plus simple à articuler.

 

Et voici que la controverse devient politique. Le Chili avait pesté quand un « changement de méthodologie » l’avait fait reculer de plusieurs cases. Et Paul Romer, alors en charge du département économie de la Banque, avait noté après enquête interne que ces changements advenaient curieusement selon que la socialiste Michelle Bachelet ou le libéral Sebastian Piñera était au pouvoir tout au long des années de 2006 à 2017. Romer a fait des excuses officielles au Chili, puis a démissionné, dénonçant le biais néo-libéral de l’indice.

 

De même, il y a conflit d’intérêt si la Banque Mondiale est à la fois notateur (avec son DBI) et conseil, par les recommandations qu’elle dispense au pays. Il ne suffit d’ailleurs pas de mettre une muraille de Chine entre les deux métiers, comme on le fait (ou tente de le faire) pour les cabinets d’audit. En effet, les conseils peuvent porter spécifiquement sur l’amélioration des variables qui rentrent dans l’indice, comme si elles étaient la loi et les prophètes en matière de développement.

 

Enfin et plus grave, un pays peut faire pression. Il semble bien que ce soit le cas de la Chine, qui s’est plainte de son classement à la direction générale de la Banque pile au moment où cette direction souhaitait ardemment que la Chine souscrive à une augmentation de capital de la Banque. Le Chili n’avait pas cette force de pression.

 

Donc loi de Goodhart : indicateur à trop fort enjeu, indicateur pourri. Ses termes sont plus choisis. Il disait dans l’article célébré (mais verrouillé) : « toute régularité statistique observée aura tendance à s’effondrer dès qu’une pression sera exercée sur elle à des fins de contrôle. » Il faisait référence aux politiques monétaires basées exclusivement sur la croissance d’un agrégat monétaire, type M1. L’indicateur commençait à dérailler.

 

Les RH en entreprises le savent bien quand la rémunération des cadres dépend de certaines « métriques » calculées par le contrôle de gestion. Certains deviennent à ce point focalisés sur l’indicateur qu’ils en délaissent les autres aspects, non mesurés, relevant de leur responsabilité, ceci au détriment de l’entreprise et, au bout du compte, de la métrique elle-même.

 

Les Anglais ont un proverbe subtil : « A watched water never boils », qui illustre bien la subjectivité du temps pour la personne qui attend impatiemment que l’eau bouille pour faire son thé. Eh bien, la loi de Goodhard dit : « A watched water doesn’t boil, it explodes! »

 

Le cas de Kristalina Georgieva

La très respectée Anne Krueger signe une tribune au vitriol contre la présidente du FMI. Pour sa part, Joseph Stiglitz dénonce un coup de force contre une excellente dirigeante, à la fois du FMI et de la Banque mondiale.

Le dossier est lourd en effet, car un rapport commandité par la Banque mondiale a révélé des graves irrégularités concernant le classement de la Chine dans le rapport 2018. Mme Georgieva « a demandé au personnel de reconsidérer les résultats concernant la Chine », puis a « exploré les moyens de modifier la méthodologie pour relever le classement de la Chine ». Stiglitz indique qu’il s’agit d’allégations non fondées. Et il s’étonne que le directeur général actuel, David Malpass, soit blanchi, alors qu’il y a eu en 2020, sous son mandat, des pressions avérées par l’Arabie saoudite pour remonter son rang, un pays dont on a également grand besoin pour ses sous.

 

Faut-il regretter cette disparition ?

C’est ce que pense en tout cas Kaushik Basu, précédent chief economist de la Banque, et un des initiateurs du projet. Car l’énorme effort de collecte de données profite à tous ; certaines causalités sont mises en évidence et dûment attestées, notamment en matière juridique sur le droit des faillites, sur les barrières à l’entrée, etc. Il propose que désormais, dans un possible nouvel indice, on s’attache davantage aux faits et non à ce qui est dit dans les textes réglementaires, aisément manipulables. Il prône la publication en parallèle d’un nouvel indice « Being Just ».

Pourquoi pas ? Mais il serait plus simple de conserver le Doing Business Report pour les données et commentaires qui y figurent et de passer le ranking à la trappe.