On trouve dans le formidable petit livre d’Yves-Marie Bercé (La naissance dramatique de l’absolutisme, Points-Seuil, 1992) une description lumineuse de l’origine de la vénalité des charges, dont tout lycéen doit savoir les récriminations que cela a causé jusqu’à la Révolution française. Ils pourraient aussi y reconnaître certains traits de la finance moderne.

L’affaire remonte au règne d’Henri IV. En 1598 – il était au trône depuis 9 ans – allait s’ouvrir une longue période de paix, avant la réouverture des guerres et des troubles religieux qui ont marqué le règne de Louis XIII. Mais le royaume était exsangue, largement en raison des guerres qu’avaient entreprises Henri IV contre l’Espagne, le duc de Savoie et certains hiérarques féodaux. Le remariage du roi, avec Marie de Médicis en 1600, n’allait rien arranger, au point que le Trésor dut laisser les bijoux de la Couronne en gage en Italie. Les expédients budgétaires ne suffisaient plus, notamment les emprunts forcés auprès du clergé et, nous y venons, les aliénations de parties du domaine royal.

Le redressement financier a été conduit d’une main de fer par Sully. Une de ses premières mesures a été le rachat des biens royaux aliénés. Difficile avec des coffres vides. D’où l’idée ingénieuse de faire racheter les biens par l’intermédiaire de tiers (des « intérêts privés » dirait-on aujourd’hui, alors que la notion n’avait aucun sens à l’époque), et de les payer en leur laissant la jouissance des biens pendant un certain nombre d’années, c’est-à-dire de leur laisser librement empocher les revenus des terres et de certaines charges, jusqu’à remise du bien à la Couronne. Une sorte de PPP, partenariat public-privé, avant la lettre.

Sully a rapidement fait le constat que la taille, le principal impôt de l’époque, atteignait ses limites. Elle pesait exclusivement sur la paysannerie, puisque le clergé et la noblesse en étaient exempts (semble-t-il sans nullement choquer les esprits de l’époque), mais également sur les villes, avec cette fois-ci un fort ressentiment des populations rurales. Il s’agissait, comme pour tous les impôts de l’époque, d’un impôt de répartition, ce qui veut dire que son montant était fixé a priori par le Conseil du roi et réparti de façon fine par région, par généralité, jusqu’au niveau des paroisses. En pratique, lesdits pays d’élection – en gros, le midi méditerranéen et la Bretagne, par opposition aux pays d’état – y échappaient, ce qui n’arrangeait pas le budget.

Il fallait trouver d’autres sources fiscales. Une première tentative a été un échec, celle d’imposer une taxe de 5% sur toutes les entrées de marchandises dans les villes, une taxe dite « sol pour livre ». Une bronca des villes et quelques premiers troubles ont vite rappelé au roi la précarité de la paix qu’il avait installée. Il fallait autre chose.

La réforme a simplement consisté à perfectionner financièrement un système qui existait de longue date. Pierre-Yves Bercé raconte :

« L’ascension sociale d’une famille se concrétisait, depuis plusieurs règnes déjà par l’achat d’offices royaux. Les fonctions publiques de justice et de finance constituaient des dignités qu’on achetait, dont on était propriétaire et dont on ne pouvait être dépossédé à moins de forfaiture. On considérait alors qu’à la fortune correspondait nécessairement assez de compétence et de responsabilité pour servir l’intérêt public et, d’autre part, que l’enracinement local assurait l’intelligence des gens et des choses. » (p. 33)

Il y avait même déjà des cas où la charge ainsi rachetée pouvait entrer dans la succession de son détenteur.

Sully a systématisé l’approche de deux façons : — accorder le droit d’hériter de la charge ; — et en contrepartie, payer une redevance annuelle plutôt qu’un capital en une fois pour légitimer ce droit. La redevance allait prendre le nom de « paulette », nom tiré du premier financier à être rentré dans ce contrat, M. Charles Paulet. Il ne s’agit rien d’autre que d’un simple fermage, assurant un revenu fixe et régulier au Trésor. Le fermier est dans la position de l’actionnaire, gardant, une fois payée l’annuité de la « dette », tout le surplus que rapportait la charge.

La mesure a été saluée à l’époque comme une prouesse : elle épargnait la paysannerie et les villes, assurait un revenu régulier (de l’ordre d’un million de livres contre 13 millions pour la taille) et compensait le manque patent de fonctionnaires publics capables de lever efficacement l’impôt. L’unique objection était d’ordre politique – et prémonitoire : elle privait le roi de la capacité de nommer ses propres gens à la tête de l’administration de l’État (mais certains proto-néolibéraux y trouvaient l’avantage de limiter l’arbitraire de telles nominations). Et puis, on avait conçu la mesure comme étant limitée dans la durée, en attendant que le Trésor se refasse une santé.

La vérité est que le Trésor s’est en l’espace de 20 ans refait une formidable santé : le roi avait assuré comme on l’a vu une longue période de paix ; et le pays était riche et a connu une sorte de période dorée dont allaient longtemps se rappeler les générations qui suivront.

Mais la paulette est restée. Il y a eu sous la Régence, à l’occasion des États généraux de 1614, une tentative d’abolition qui a été torpillée par le parlement de Paris (les parlements n’étaient pas particulièrement des lieux de progressisme démocratique : ils étaient peuplés de ces « robins » qui vivaient de ces prébendes royales) ; une autre en 1617 lors d’une Assemblée des notables convoquée par le jeune Louis XIII, avec le même contrepoids du parlement de Paris.

De fil en aiguille, la mesure a vécu jusqu’à la nuit du 4 août 1789, mais certains diraient jusqu’à aujourd’hui, en voyant le statut particulier des trésoriers-payeurs généraux et surtout des notaires et autres huissiers.

C’est tout le paradoxe de cette monarchie absolue naissante d’avoir été finalement très affaiblie par son incapacité à disposer d’une administration ample, efficace et à sa main. Son centralisme était politique, c’est-à-dire qu’il effaçait les restes du système féodal et rayait toutes sortes de libertés locales et individuelles qui prévalaient au Moyen-Âge. Il était aussi politique dans sa volonté d’en finir avec les guerres de religion qui avaient accablé le pays ; mais il n’était que très peu de nature administrative, au sens du reproche qu’on fait de nos jours à l’État français hyper-centralisateur.

Une note finale pour noter la divergence historique de l’Angleterre et de la France. Là-bas, l’arrivée du protestantisme avait fait exploser la scène religieuse, créant, aux côtés du culte anglican imposé par le roi, une pléthore de sectes et obédiences chrétiennes, dont la catholique, toutes très intransigeantes. Friedrich Hayek fait la remarque, dans un texte de 1973 intitulé « Libéralisme », que cette multiplicité, plutôt que de pousser par réaction, après le choc de la Révolution de 1688, à une monarchie absolue (il s’en est fallu de peu) allait au contraire faire évoluer les institutions vers un système plus équilibré de partage des pouvoirs entre le roi, l’ordre judiciaire et le parlement et, au final, vers une administration pendant longtemps plus efficace et paradoxalement plus centraliste que celle qui prévalait en France.